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Publicidad Oficial en la Provincia de Buenos Aires, panorama actual y desafíos hacia el futuro

Por: Paula Mengascini y Facundo Velaz


La cuestión de los usos legítimos e ilegítimos de la publicidad oficial es un tema que ha recibido más atención a nivel del Estado Nacional en los últimos tiempos, pero que se encuentra sub-discutido en el plano provincial, a esto se le suma un bajo o nulo acceso a la información vinculada con la materia.

La idea del presente artículo consiste en describir brevemente el panorama actual de publicidad oficial en la Provincia de Buenos Aires.

Para comenzar, parece oportuno destacar por qué ella es importante y qué uso se le debe dar en la práctica, a su vez se hará foco en el acceso a la información acerca de las contrataciones de publicidad oficial.

¿Qué es la publicidad oficial y por qué es importante?

Existen distintas formas para definir el concepto de publicidad oficial, una definición bastante clara nos dice que, puede ser entendida como toda comunicación escrita o verbal que emana de una autoridad pública y tiene por finalidad transmitir información de interés público a través de espacios o medios públicos o privados, en el marco de un sistema republicano y democrático.

De acuerdo con clasificación habitual, existen dos tipos de publicidad del Estado: la publicidad no pagada y la publicidad pagada. La publicidad “no pagada” incluye por ejemplo los comunicados de prensa y los textos de leyes. La publicidad “pagada” en cambio incluye los anuncios que se contratan en la prensa, medios tradicionales como la radio o la televisión, como también los medios digitales, publicidad en redes, sitios Web, Google Ads, etc.

La publicidad oficial tiene una notable importancia porque deviene del principio republicano y constitucional de publicidad de los actos de gobierno mediante la cual se garantiza el acceso al derecho a la información. Permite a los ciudadanos conocer la administración y destino de los fondos públicos, creando una instancia más de participación y el control de las actuaciones de los órganos estatales, provengan éstas de la esfera del poder ejecutivo, legislativo o judicial.

Basándonos en estos fundamentos, podríamos considerar que la publicidad oficial debe cumplir con determinados estándares, entre otros:

1) Debe hacerse en forma razonable o proporcional, tal como desde la Corte Suprema de Justicia se ha ordenado, esto es: igual publicidad en ediciones de similares características.

2) No puede manipularse la publicidad oficial, “dando y quitando” a un medio de acuerdo al "comportamiento" o niveles de crítica que éste tenga hacia el gobierno de turno.

3) Se debe asegurar que toda la población acceda al conocimiento de las políticas, los servicios, así como de los programas gubernamentales, este punto es clave, ya que una buena política pública siempre debe ir acompañada de una efectiva comunicación para llegar al destinatario, el ciudadano.

4) Debe garantizar el derecho fundamental en forma igualitaria de acceso a la información pública a toda la población, lo que redundará en la promoción de la participación ciudadana. Este punto también es muy importante y es donde la Provincia de Buenos Aires presenta una gran deuda en materia de transparencia, para este item recomendamos esta nota de Julián Maradeo donde expone claramente las problemáticas existentes a la hora de solicitar información sobre contrataciones relativas a la pauta oficial.

5) Se deberá impulsar el ejercicio efectivo de los derechos garantizados en nuestras leyes, evitando que ellas promuevan la discrecionalidad en el otorgamiento de publicidad oficial.

En este sentido, el Estado como garante del derecho a la libre expresión tiene un rol fundamental en difundir información comprensible y accesible a todos los sectores sociales. De lo contrario, la publicidad oficial podría ser utilizada para favorecer o inducir determinadas ideas o medios en particular, lo que atentaría contra principios básicos de la libertad de expresión.

Además, el respeto de las pautas enunciadas también es relevante para evitar que la contratación de publicidad oficial se haga con fines electorales, favoreciendo al gobierno de turno. En efecto, como se verá más adelante en la Provincia de Buenos Aires el gasto de publicidad oficial se incrementa durante años electorales, lo que genera sospechas de un uso arbitrario de pauta oficial y favoritismo político.

Valoraciones sobre la normativa existente

Básicamente, de la normativa se pueden notar dos importantes particularidades: la contratación directa como regla y la falta de implementación de un registro público de fácil acceso para consultar las contrataciones referidas a la publicidad oficial.

En cuanto a la contratación directa, en materia de publicidad oficial ella debería ser un procedimiento excepcional, dado implica la reducción de plazos de publicidad en la convocatoria a proveedores como así tambièn de sus invitaciones que son dirigidas directamente a algunos de ellos, atentando contra los principios de concurrencia, libre competencia, e igualdad en la contratación. Así lo ha dicho ya la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Además, es menester la creación de regulaciones claras y específicas en sintonía con los estándares internacionales reseñados, que regulen la publicidad oficial y doten de transparencia los procesos de selección de medios, dejando de lado la discrecionalidad a la hora de contratar.





La publicidad oficial en la Provincia

De acuerdo con estándares internacionales , es recomendable que los Estados adopten “una adecuada regulación de los mecanismos de producción y asignación de la pauta estatal con el objeto de limitar la excesiva discrecionalidad que permite la violación del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión”. De acuerdo con estos parámetros, una regulación adecuada debe incluir contenidos tales como una definición amplia de publicidad, abarcar todas las etapas relevantes (producción, contratación, distribución y control), e incluir principios como la transparencia, rendición de cuentas, no discriminación, etc. Además, debe contemplar sanciones apropiadas para casos de incumplimientos.

A pesar de estos estándares, “en la mayoría de los países de las Américas subsiste una falta de regulación que favorece la discrecionalidad en la distribución de presupuestos publicitarios estatales”. La Provincia de Buenos Aires es un ejemplo claro de un distrito en el que faltan regulaciones que limiten verdaderamente la discrecionalidad, a pesar de la reciente sanción de normas que abordan parcialmente esta temática.

a) Regulación existente y forma de contratación

En la provincia de Buenos Aires, la pauta oficial y su contratación se encuentra parcialmente regulada por la Ley Provincial 13.981y el Decreto 2147 del año 2016. Este Decreto, en un acotado articulado, llamativamente le atribuye a la Autoridad de aplicación la facultad de contratar directamente con los medios en los cuales tendrá lugar la publicidad oficial.

b) Alcance

Seguidamente el Decreto establece el alcance y contenido de la publicidad oficial. Primero aclara que la noción abarca desde la difusión de los actos de gobierno, producción y edición del material publicitario, hasta las investigaciones y mediciones sociológicas que permitan determinar el alcance y la eficacia de la publicidad. Además, asimila a los medios periodísticos a otros que usan distintas técnicas, como por ejemplo la radiodifusión, la televisión, la publicidad en la vía pública o por internet.

c) Registro

El Decreto prevé la creación de un Registro Único de Órdenes de Publicidad Oficial (RUOPO) en el cual tendrían lugar todas las órdenes de contratación de publicidad oficial, las cuales deberán estar detalladas con los datos que contiene una Orden de compra. Sin embargo, no existe información pública respecto de esto registro.

También existe un Registro Oficial de Medios Publicitarios. En ejercicio de las competencias de autoridad de aplicación que tiene asignadas, la Secretaría de Medios ha resuelto que sólo podrán ser destinatarios de la pauta oficial los medios y productoras que se encuentren inscriptos en el Registro en cuestión, y que tengan cumplidas todas sus obligaciones impositivas y alimentarias.

Acceso a la información y publicidad oficial

Estado de situación en la Provincia de Buenos Aires

Como se anticipó, la falta de acceso a la información relacionada a la pauta oficial y sus contratantes es uno de los grandes problemas que afronta la Provincia. En efecto, el marco de la Clínica de Acceso a la Información Pública de la UNLP se presentó formalmente una solicitud en la Secretaría de Medios con el fin de que las autoridades informaran sobre la totalidad de destinatarios de publicidad (más específicamente medios digitales) otorgados por los Ministerios, Organismos de la Constitución y Reparticiones autárquicas, y sobre la existencia del RUOPO (y en caso de existir, se preguntó si podía ser consultado en línea y abiertamente.

Sin embargo, esta solicitud no tuvo aún respuesta a pesar de haber transcurrido los plazos legales para obtenerla. Esta omisión no es más que un ejemplo de los problemas serios que se registran en materia de acceso a la información pública en la Provincia.

El caso del Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires

A diferencia de la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma y la Nación publican distintos tipos de datos relativos a la publicidad oficial, tales como el padrón de proveedores, montos de las contrataciones, órdenes de compra y cantidad de spots contratados.

En la esfera de la CABA, el proceso de acceso a la información es sencillo. A través de una moderna web podemos acceder a la descarga de planillas que brinda la Subsecretaría de Comunicación de la Secretaría de Medios, las cuales nos brindan datos relevantes a la cuestión, tales como, proveedores, medios y montos. Las planillas poseen formato de excel identificadas por año, en las que se refleja la fecha de publicidad, el tipo de medio (radio, televisión, web, etc), medio, importe, razón social y campaña. Las planillas pueden elegirse por año y tipo de publicidad. Esta información le permite hacer controles útiles a la ciudadanía.

El ejemplo de Nación es el más interesante en materia de accesibilidad. A través de la correspondiente página web oficial, la cual cuenta con una amigable interfaz y de fácil manejo, se puede acceder a una gran variedad de datos. En un detallado documento la Secretaría de Comunicación Pública, informa semestralmente órdenes de compra, montos, proveedores, rubro, periodo e incluso cuando la publicidad oficial es emitida a cambio de canje fiscal.



Propuestas para mejoras

A continuación se enumeran una serie de aspectos a mejorar dentro del sistema de publicidad provincia.

a) Regulación específica, detallada y completa

Es menester crear un marco regulatorio con normas claras y específicas, que se adecuen a los nuevos tiempos y sobre todo a los medios digitales, donde se debe regular con detalle todo lo respectivo a los criterios de asignación de publicidad.

Tal como se desprende del Resolución 247/16 que integra el marco normativo que regula la P.O en la esfera nacional, es importante que se respeten una serie de de aspectos a la hora de adjudicar la misma., como así también es de suma importancia ir en línea con las pautas que la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos ha brindando para el sistema de otorgamiento de pauta oficial. A su vez la resolución toma en cuenta importantes cuestiones relativas al nuevo paradigma comunicacional y las nuevas las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) aggiornándose de esta manera a los nuevos tiempos y las demandas actuales en la materia.

La normativa también deben reguladas con minuciosidad las formas de contratación y objetivos y fines de las campañas publicitarias, para ponerse en línea con los estándares internacionales que rigen en materia de Acceso a la información pública, dejando de lado la discrecionalidad y la contratación directa como regla y dotando de transparencia al sistema.

b) Transparencia (activa y pasiva)

Es necesario dotar de mayor transparencia la política de publicidad oficial y sus procesos de contratación. El estado debe ejercer el rol de una transparencia activa, haciendo pública la información relacionada a la asignacion y ejecucion de recursos estatales a la publicidad en sus sitios web oficiales. En un inicio, seguir las recomendaciones internacionales de la CIDH en materia de Acceso a la Información Pública sería un gran punto de partida, poniendo a disposición la información de interés público, garantizando un efectivo, rápido y sencillo acceso. Para eso puede mirarse el ejemplo de Nación y CABA, que incluso dan datos de personas físicas o jurídicas contratantes, medios, agencias, estudios de edición. Esto tendría una doble función: hacer operativas las normas de acceso a la información pública y colaborar a la transparencia activa del estado, y brindar al ciudadano una eficaz herramienta de control de los recursos estatales, de fácil uso y rápido acceso.

Por otro lado, deberían llevarse adelante capacitaciones y desarrollarse protocolos para responder en tiempo y de manera adecuada a las solicitudes de información que se reciban sobre esta temática, considerando que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya ha resuelto que la información sobre publicidad oficial es un ejemplo de información pública.

c) Adecuación del gasto en publicidad y su monitoreo.

La asignación de presupuesto destinado a publicidad oficial debe guardar relación y proporción con el fin que ella debe perseguir (anunciar actos y programas de gobierno), y se debe lograr una planificación presupuestaria acorde, a su vez se deben reducir los niveles de sobre-ejecución en la materia.

Sin embargo, como surge del informe de Publicidad Oficial en la Provincia de Buenos Aires del Centro para la Implementación de Derechos Constitucionales (CIDC), el gasto en publicidad oficial aumenta ostensiblemente en los años electorales, rasgo importante y a analizar, ya que no existirían razones para justificar tal aumento dentro de los verdaderos objetivos de la pauta oficial.

En este sentido, debería monitorearse el gasto en publicidad de manera interanual y establecer reglas que prohíban su aumento discrecional (es decir, no debidamente justificado o explicado) durante años electorales.

Ideas de cierre

La importancia de la publicidad oficial radica en su función original, actuar como una especie de “puente” de información entre el estado y los ciudadanos. Es menester que los gobiernos den a conocer sus actos, abierta y públicamente, así como también lo es que la población los conozca y controle. En tiempos de constantes cambios, donde la comunicación muta día a día, y donde existe un creciente y constante protagonismo de los medios digitales, es necesario replantearse la función de la publicidad oficial.

Legislar un marco normativo acorde a la importancia de la misma para dejar de lado la pauta oficial como un medio de campaña en años electorales y financiamiento de medios afines, apartar la discrecionalidad a la hora de la selección y la contratación directa como regla, son algunos de los aspectos que podría mejorar la tarea de una norma acorde, como a su vez ejercer la transparencia activa por parte del estado, brindando reales herramientas de consulta y control de la información pública a los ciudadanos, dotando las mismas de un sencillo uso y fácil acceso.


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